有学者就认为，监察委员会针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。

基于进阶式的立案程序设计，纪委在党纪立案后的调查活动中，不能借用监察委员会的名义采取留置、技术侦查等措施。任何权力都有滥用的可能。

其二，对监察委员会的职务犯罪调查活动是否合法进行监督。据报道，截至2017年11月22日，北京市两级监察委员会共对55人采取留置措施，留置平均用时58.5天，较2016年两规缩短20.2天，检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时分别仅7天、16天。[1]对于监察委员会的性质，有党统一领导下的国家反腐败工作机构、独立于一府两院的新型监察机关、监督执法机关、行使国家监察职能的专责机关等多种表述。在调查活动中利用职务之便谋取非法利益的。[4]参见沈德咏：《深入推进以审判为中心的诉讼制度改革》，载《求是》2017年第5期。

查封、扣押、冻结与案件无关的财物。当今世界法治国家侦查程序有一共同的特点，就是法官依据令状原则对侦查机关使用的强制措施进行审查和控制，平衡犯罪控制与人权保障的价值追求，防止出现打击过度或者治安失控的极端情形。国家结构性原则(民主国、形式意义上的法治国、共和国、联邦国)赋予国家特定的组织形式，是宪法的形式原则，而国家目标规定是决定国家行为内容的实质原则。

由于立法机关享有评估特权，所以宪法监督机构的审查是有限的。这种质量可以分为三种不同的层次，从而要求在不同的规范层次上获得实现：[47]一种是实质上的，即内容的实现，比如我国《宪法》14条第2款，国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。[51](2015)穗中法民一终字第465号。基于分工，法院不能像立法者那样去独自进行国家目标的形成。

由于魏玛宪法在经典的自由权外还加入了社会、经济和文化权利，这使得宪法规定的规范性变得复杂化了。如果立法者对行为的要求视而不见，就会导致立法不作为的违宪。

[7]《新中国基本国策知多少》，载《海南人大》2009年第10期。Vgl. Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integriertenBundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker Humblot, Berlin, 2010，S.114-117. [32]BVerfGE 22，180，204. [33]学者佐默曼认为，基于基本权利的客观法性质，基本权利和国家目标规定也具有同一性，即基本权利既是一种主观权利，同时也是一种国家目标规定。德国联邦宪法法院还区分了真正的或者绝对的立法不作为和非真正的或者相对的立法不作为。Vgl. Thomas Rincke,Staatszielbestimmungen der Verfassung des Freistaates Sachsen, Peter Lang, Frankfurt am Main/Berlin/Bern/New York/Paris/Wien, 1997，S.10. [9]参见Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.)，Staatszielbestimmungen - Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht derSachverst?ndigenkommission, 1983，S.22. [10]参见Hans Peter Ipsen, ber das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949，Mohr, Tübingen, 1988，S.1，8. [11]参见Hans Peter Ipsen, ber das Grundgesetz: gesammelte Beitr?ge seit 1949，Mohr,Tübingen, 1988，S.455. [12]参见Der Bundesminister des Innern/Der Bundesminister der Justiz (Hrsg.)，Staatszielbestimmungen - Gesetzgebungsauftr?ge, Bericht derSachverst?ndigenkommission, 1983，S.21. [13]参见Hartmut Maurer, Staatsrecht I: Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen, 6. Aufl.，Verlag C. H. Beck, München, 2010，S.166. [14]参见Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997，S.326. [15]参见Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997，S.427.瑏瑠?参见Daniel Hahn, Staatszielbestimmungen im integrierten Bundesstaat: Normative Bedeutung und Divergenzen, Duncker Humblot, Berlin, 2010，S.80-81.瑏瑡参见Heinz-Christoph Link, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48(1990)，S.17f. [16]参见Georg Ress, Staatszwecke im Verfassungsstaat-nach 40 Jahren Grundgesetz, VVDStRL 48(1990)，S.62. [17]参见Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997，S.373. [18]参见J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982，S.23. [19]参见Nicolai Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltshutz im Grundgesetz?: Rechtsfragen der Staatszielbestimmung als Regelungsform derStaatsaufgabe Umweltschutz, Erich Schmidt Verlag, Berlin, 1990，S.38f. [20]BVerfGE 20，351，355;24，367，389;58，300，339. [21]BVerfGE 6，55，72;76，1，49;87，1，35;24，367，389. [22]参见J?rg Lücke, Soziale Grundrechte als Staatszielbestimmungen und Gesetzgebungsauftr?ge, A?R 1982，S.29. [23]参见Karl-Peter Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997，S.371. [24]参见Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl.，Athen?um Verlag, Kronberg, 1977，S.44-45. [25]参见Josef Isensee, Staatsaufgaben, in Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.)，Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, C. F. Müller Verlag, Heidelberg, 2006，Rn.115. [26]参见Dietrich Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck: Die ?kologischen Legitimit?tsgrundlagen des Staates, Economica Verlag, Bonn, 1995，S.11-12. [27]参见Rico Faller, Staatszile? Tierschutz : Vom parlamentarischen Gesetzgebungsstaat zum verfassungsgerichtlichen Jurisdiktionsstaat?，Duncker Humblot, Berlin, 2005，S.137. [28]参见Karl-Peter Sommermann, Die Diskussion über die Normierung von Staatszielen, Der Staat 1993，S.440. [29]参见Carl Friedrich Wilhelm von Gerber, ?ber ?ffentliche Rechte, Mohr, Tübingen, 1913，S.79. [30]参见Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven ?ffentlichen Recht, Duncker Humblot, Berlin, 1986，S.22ff. [31]目前德国基本法中的国家目标规定主要有：(1)社会领域的国家目标规定，包括基本法第20条第1款的社会国原则。

前提是，立法者关注目标实现的问题，并且在与其他目标的权衡中确定了实现目标的成本收益。[60]国家目标规定也可以作为相对立法不作为的基础，国家的促进义务不仅要求积极的立法，也要求考虑所有相关的人群。相反，目标设定越抽象、目标实现的条件越少，法院就越要尊重立法机关的形成自由。[46]但是，立法者的形成空间并非绝对。

[58] 2.国家目标规定作为立法不作为的合宪性审查标准。[34]所以是否具有直接的效力或者是否需要通过立法的中介成为区分国家目标规定和基本权利的关键。

第一种情况表现为立法行为的合宪性审查(即立法违反了国家目标规定)，第二种情况表现为立法不作为的合宪性审查(即立法没有履行或者没有很好地履行国家目标规定所课予的立法作为义务)。国家及其制度是实现目的的手段。

立法者的形成优先体现在两个方面，一方面要求立法者选择合适的手段来实现目标，比如到底是将社会给付设置为一种纯粹的客观法还是个人的一种要求公权力或第三人给付的请求权，立法者享有评估特权。区分基本权利和国家目标规定是宪法理论和宪法教义学长期发展的结果。结语 过去对我国宪法总纲条款的批评主要在于，宪法总纲条款的修改过于频繁，从而影响了宪法的稳定性。佐默曼总结的衡量标准包括：特殊的国家目标优于一般的国家目标、抽象的国家目标优于具体的国家目标(因为抽象的目标更接近核心目标)。立法机关能够根据现存的手段或者法律状态来决定立法的时机。另一方面，立法机关并不需要马上立法。

那么，如何认识宪法总纲条款的性质？宪法总纲条款是否具有法律效力？如果具有，这种效力以何种形式呈现？本文拟在借鉴德国宪法学上国家目标规定(Staatszielbestimmung)理论的基础上，对此进行探讨。郑贤君：《论国家政策入宪与总纲的法律属性》，载中国人民大学宪政与行政法治研究中心编《宪政与行政法治评论》(创刊号)，中国人民大学出版社2004年版，第206-224页。

宪法总纲条款不仅规定了我国的国体、政体、国家结构形式、政治、经济、文化、社会、生态、外交、军事等各项基本制度，而且成为我国历次修宪的主要对象(在宪法序言和正文的四章之中，针对宪法总纲部分的修改是最多的)。[1]但是，过去宪法学对总纲条款的研究不多，主要观点认为总纲条款具有纲领性。

(2)基本国策对基本权利的填充作用。[10]根据伊普森的说法，这是为了应对战后德国的社会现实而采用的一种不完全的规范和形式。

作者简介：王锴(1978-)，男，陕西汉中人，北京航空航天大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学。[2]参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第128-130页。对于立法机关没有具体化的国家目标，国家目标规定发挥裁量指导的功能。[30]进入到魏玛共和国之后，主观权利与客观法的区分又起波折。

除了上述抽象-具体的区别之外，国家目标是宪法上规定的目标，它是直接有效的，从而区别于国家目的，后者不依赖于宪法并且先于国家和宪法存在。同时，宪法对目标实现的路径也没有特别的预设。

第15条第3款，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。而原则不在于将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或者社会形势，而在于它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。

[3]栗战书指出，我国宪法同一些国外宪法相比，一大特色就是明确规定了国家的根本任务，发展道路，奋斗目标。这种区分类似于英美法上的规则和原则之别。

[40]德沃金之后对原则和规则进行区分的是亚历克西(Robert Alexy)，他认为原则是一种最优诫命(Optimierungsgebote)，它要求在法律和现实的可能性上寻找一种最可能实现的高标准。制度性保障的本质特征是指禁止国家废弃或者挖空要保护的制度，[20]但是内涵的形成或修改是允许的，只有制度的核心领域受保护。第19条第1款，国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。刘犇昊(1985-)，男，辽宁开原人，北京航空航天大学法学院2016级博士研究生，主要研究方向：宪法学。

[61]参见张义清：《基本国策的宪法效力研究》，载《社会主义研究》2008年第6期。(二)审查标准 国家目标规定的规范性体现在两方面：一是作为具体规范的标准和界限，二是作为立法者的行为要求。

国家目标规定的规范性体现为两方面，一是作为具体规范的标准和界限，二是作为立法者的行为要求。将主观权利从客观法中提取出来的是当时的国家法实证主义。

另外，佐默曼还提供了一个标准来区分两者。它指出，基本法第20条第1款仅仅确定了目标，但是关于如何实现该目标，路径是开放的。